习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。审计监督发挥推动国家治理体系和治理能力现代化的功能，需要贯彻研究型审计的理念，发挥常态化“经济体检”优势，抓住关键问题推动改革深化。 现代财税体制是国家治理体系的基础性、支撑性制度。历年审计工作报告均重点展现财政审计的成果，推动现代财税体制建设。财政审计的特点是发现问题的背后往往存在体制性、机制性矛盾，问题领域就是现代财税体制建设的重点方向。因而财政审计特别需要坚持研究型审计理念，将问题发现与推动改革深化贯穿起来。今年由侯凯审计长代表国务院向全国人大常委会所作的审计工作报告，鲜明体现了这一点。 一是关注四本预算的界限清晰和合理衔接问题。2015年实施的新《预算法》规定，我国现行预算体系是由一般公共预算、政府性基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算，四本预算构成的全口径预算。从法律的规定和改革的本意来看，之所以设计四本预算体系，目的是区分不同类资金的性质，将全部政府收支纳入预算管理体系中。《预算法》要求，要保持四本预算的完整独立，同时要强化政策和资金统筹，避免渠道交叉。这是现代财税体制建设的重要方向。今年的审计工作报告指出，一般公共预算与国有资本经营预算之间的边界依然不清晰，对于同类事项同时分配资金。这一问题的后果是相关单位预算约束软化，反映了预算分配权没有统一行使。事实上，这一问题在上一年度的审计工作报告中同样被指出，相关部门在整改报告中也明确要减少渠道交叉。笔者认为，这一领域持续存在的问题，可能说明四本预算体系的制度设计在未来还可进一步研究。 二是关注若干创新性财政工具是否实现了其政策定位问题。十八大以来，我国陆续推出了地方政府专项债、政府投资基金等事关政府投融资的创新性财政工具。这些新的财政工具的设计，均有其明确的政策定位，总体目标是协调发挥好政府与市场作用，提高政府投融资的效率。例如，一些政府应支持发展的产业或基础设施领域，传统上均采用转移支付、财政补贴的方式予以支持；但如其投资前景较好，则可以用政府投资基金的形式投入，能够发挥好市场化管理机制的效率优势，又能保证资金的滚动增值。今年的审计工作报告发现，部分中央政府投资基金与转移支付资金存在同时投向同一企业的问题。但从政府投资基金财政工具设计本意来看，其投入的领域应伴随着转移支付资金的退出。再例如，专项债应安排到国家规定的重点领域，且投入项目应有一定收益，能够实现资金平衡。但审计工作报告指出，当前专项债依然存在投向不符合国务院规定，投入项目收益难以实现等问题。这些创新性财政工具领域存在的普遍问题表明，新工具如何合理融入到国家财政政策和财政制度的体系中，还有不少问题要研究。 三是关注全面实施预算绩效管理是否落到实处问题。笔者的调研发现，自2018年中共中央、国务院发布全面实施预算绩效管理文件以来，各地均积极行动，建立了相应机构予以推动。预算绩效管理的规定流程，如绩效目标申报，绩效评价等，均能正常开展。然而要注意，全面实施预算绩效管理，其核心目标是要将绩效理念贯穿到预算管理全过程中，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，能够真正起到提高财政资金配置和使用效率的作用。但今年的审计工作报告指出，部分地区和部门的绩效目标设计不合理、缺少实质性约束作用，绩效运行监控流于形式，绩效评价结果的说服力不强等问题。这些现象或多或少说明，在预算绩效管理表面上遍地开花的背后，如何实质性发挥强化绩效约束，提高资金效率的功能，还需结合实际情况研究推动。需要注意，预算绩效管理成本高昂，如果其在提高财政资金效率方面作用不突出，则其自身的绩效同样存在疑问。 四是持续关注一些长期存在的问题。今年的审计工作报告指出，发改委管理的投资专项，与财政部的转移支付资金依然存在重复投入同类事项；税收征管还存在组织收入不严格，减税政策贯彻不彻底，部分地区存在调节收入、虚增收入等问题；转移支付项目清理规范依然不够深入，部分资金存在分配不合理、不科学问题，如没有严格按照办法执行，基数固化等。这些问题在以往年份的审计工作报告中均不同程度得以揭示，反映了相关领域可能存在一些体制性、机制性问题尚未得到解决，还需进一步深化改革。而作为持续多年重点关注的部门预算，今年的审计工作报告指出，部门本级总体规范，问题多发生在二级、三级单位，如向下级单位摊派费用等。这也表明，审计监督要坚持久久为功的理念，在多年努力下，一些牛皮癣问题终将得到改善。发改委投资专项与财政转移支付之间的重复投入，完善税收征管问题，优化转移支付制度设计与管理问题等，同样应得到审计长期关注，以研究型审计推动改革深化。
作者：汪德华 研究员
本文转自审计署公众号